关于《韶山风景名胜区特许经营管理办法》的解读与景区规范化管理路径探析

一、政策背景与出台意义

韶山市人民政府印发《韶山风景名胜区特许经营管理办法》（以下简称《办法》），是贯彻落实国务院《风景名胜区条例》和《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的重要举措，也是韶山风景名胜区推进治理体系和治理能力现代化的制度创新。韶山作为全国爱国主义教育示范基地和国家5A级旅游景区，承担着红色文化传承与旅游服务配套的双重使命。通过特许经营方式引入社会资本参与景区服务设施建设与运营，既有助于缓解财政投入压力，又能提升服务品质和运营效率。但特许经营若缺乏规范约束，易出现垄断经营、价格虚高、服务质量下滑等问题。《办法》的出台，旨在为景区特许经营权的授予、运营、监管和退出提供全流程制度保障，实现社会效益、经济效益与生态效益的有机统一。

二、《办法》核心内容梳理

（一）明确特许经营适用范围与准入条件

《办法》界定特许经营事项为风景名胜区内依托景区资源从事的交通、餐饮、住宿、商品销售、讲解服务、文化体验等配套经营项目，以及法律允许的其他经营事项。同时设定了严格的准入条件：经营主体须具备相应资质和良好信誉，近三年无重大违法违规记录；涉及食品、消防、特种设备等领域的须依法取得专项许可；经营活动不得破坏景观资源、污染环境或影响游客安全。《办法》还明确了公开招标、竞争性谈判等公平竞争程序，防止暗箱操作和权力寻租。

（二）规范特许经营协议与权利义务

《办法》要求特许经营者与景区管理机构签订书面协议，载明经营范围、期限、服务标准、收费依据、安全保障、环境影响控制、违约责任等内容。经营者享有在约定范围内自主经营的权利，同时须履行普遍服务义务，执行政府定价或指导价，接受景区统一规划和常态化监督检查。针对红色旅游景区的特殊性，《办法》特别强调经营者应维护韶山红色文化形象，不得从事有损爱国主义教育功能的商业活动，不得设置可能伤害公众情感的营销内容。

（三）强化事中事后监管与退出机制

《办法》构建了“日常巡查+年度考核+社会监督”三位一体的监管体系。景区管理机构建立特许经营信用档案，对服务质量、价格执行、安全管理和环保措施进行量化打分，考核结果与经营权续期挂钩。对擅自转包、超范围经营、严重损害游客权益或发生重大安全事故的经营者，依法依规终止协议并纳入黑名单。《办法》畅通投诉举报渠道，鼓励游客和社区居民参与监督，形成共建共治共享的治理格局。

（四）保障原住民与社区利益

《办法》坚持景区发展与乡村振兴相衔接，规定在同等条件下优先支持景区周边村集体经济组织和村民参与特许经营项目，引导社区通过入股、劳务合作等方式共享旅游发展红利。对因景区保护管理需要而受限的原有经营活动，依法给予合理补偿或过渡安排，确保社会稳定与民生改善。

三、落实《办法》的若干建议

第一，尽快配套实施细则。 建议景区管理机构会同发改、市场监管、文旅、应急等部门，制定特许经营项目目录、招标文件范本、服务标准细则和考核评分表，消除模糊地带，提升可操作性。

第二，强化价格与质量联动监管。 对景区交通、讲解等具有垄断性质的经营项目，严格执行政府定价或指导价，并建立成本监审和信息公开机制，防止利用特许地位牟取暴利。同时推行服务质量保证金制度，将考核结果与费用扣减挂钩。

第三，运用数字化手段提升监管效能。 建设特许经营管理信息平台，实现协议备案、信用公示、投诉处理和考核评价的线上闭环。在重点经营场所推行电子支付、明码标价和实时监控，做到问题可追溯、整改可核查。

第四，定期开展评估与制度修订。 建议每两年对《办法》实施情况进行第三方评估，重点审视特许经营范围是否过宽、期限设定是否合理、退出机制是否顺畅，并根据评估结果及时修订完善，确保制度活力与适应性。

四、

《韶山风景名胜区特许经营管理办法》的印发，体现了韶山市在景区治理中由“重审批、轻监管”向“全周期规范”转变的改革取向。制度的生命力在于执行。唯有细化配套措施、压实监管责任、维护公平竞争、保障多方权益，才能真正让特许经营服务于景区保护与红色文化传承，推动韶山风景名胜区实现高质量、可持续的健康发展，为全国同类景区的规范化管理提供可复制、可推广的“韶山经验”。